Uno de los cambios que impulsa la propuesta de la Convención es la definición de Chile como un Estado regional. En el texto se plantea que el país está organizado territorialmente "en regiones autónomas, comunas autónomas, autonomías territoriales indígenas y territorios especiales" y que estas —salvo los territorios especiales— "están dotadas de autonomía política, administrativa y financiera".
Pero el diseño planteado y el poco detalle sobre estas entidades y su marco de acción, han desatado una serie de interrogantes.
Se lo dijo a los convencionales de la comisión de Armonización el académico de la Universidad de Bolonia Francesco Biagi, quien expuso a nombre de la Fundación Max Planck para la Paz Internacional y el Estado de Derecho.
Un primer punto, advirtió, es que "no está claro cuál es la verdadera autonomía legislativa de las regiones en Chile" y añadió "¿Quién puede delegar la potestad legislativa? ¿El Congreso, como dice el artículo 171; la Cámara de las Regiones, como dice el artículo 33, o los dos órganos? El artículo 33 dice, de todos modos, que esta potestad legislativa es delegada a través de una ley. ¿Qué tipo de ley?". Además, añadió que de acuerdo con lo redactado "la forma de Estado de Chile puede evolucionar de maneras muy diferentes": similar al modelo francés con un Estado unitario y centralizado o al italiano o español, donde las regiones "tienen autonomía legislativa muy amplia".
"No podemos saber" qué tipo de Estado regional
Biagi agregó que el borrador "habla de Chile como un Estado regional, pero no podemos saber cuál será el tipo" y marcó otras dudas, por ejemplo, que se especifican competencias de las regiones, pero no los órganos que ejercen esas competencias; que no está claro por qué un candidato a gobernador regional podría ser elegido en primera vuelta sin la mayoría absoluta de los votos, que le daría más legitimidad (el borrador exige al menos el 40%), y que "es bastante arriesgado" que se haya dejado en manos de la legislación el procedimiento para la creación, modificación, delimitación y disolución de las regiones.
Pero desde la Convención defienden lo aprobado. Claudio Gómez (Colectivo Socialista), excoordinador de la comisión de Forma de Estado, dice que las Asambleas Regionales que van a reemplazar al actual Consejo Regional tienen "potestad reglamentaria e incluso iniciativa de ley". Y su par en dicha instancia, Jeniffer Mella (Frente Amplio), complementa que las Asambleas Regionales "componen un cuerpo colegiado junto con el gobernador para llevar adelante proyectos dentro de la misma región".
Sin embargo, desde la academia hay otro punto que preocupa. El artículo 186 establece 24 competencias esenciales, como “proteger los desarrollos comunales y los derechos de la naturaleza”. Para Ignacio Irarrázaval, director del Centro de Políticas Públicas UC, el desafío de esto es que "a nuevas funciones tienen que haber nuevos recursos" y que el problema es que "uno de los principios esenciales de la descentralización es que los ciudadanos tienen que entender quién es responsable de cada cosa" y que, por tanto, no se entendería a quién se le reclaman, por ejemplo, los derechos de la naturaleza.
En manos del legislador
Pero las mayores dudas tienen que ver con las autonomías territoriales indígenas (ATI), una figura nueva que el borrador define como "entidades territoriales dotadas de personalidad jurídica de derecho público y patrimonio propio, donde los pueblos y naciones indígenas ejercen derechos de autonomía, en coordinación con las demás entidades territoriales". Ni su procedimiento de constitución ni atribuciones quedaron definidos en el texto, sino que serán materia de ley. En el borrador solo se detalla que deberán "tener las competencias y el financiamiento necesario para el adecuado ejercicio del derecho de libre determinación".
Inicialmente, la comisión de Forma de Estado había propuesto un detalle con 13 competencias, pero todas fueron rechazadas por el pleno.
"Entendemos que es un tema desconocido y que requería más tiempo para un análisis más profundo, por eso se dejó como un mandato al legislador", dice la convencional Rosa Catrileo (mapuche). Añade que la idea es que "las comunidades indígenas que logren y quieran tener autonomía, puedan decidir cómo desarrollarse dentro de esos espacios territoriales, siempre dentro de la unidad y administración del Estado".
Su par Luis Jiménez (aimara), agrega que estas entidades podrán tomar decisiones "en una multiplicidad de materias, como la vocación productiva del territorio o definir nuestras prioridades de desarrollo".
Asuntos internos
Richard Caifal, director ejecutivo de la Fundación Rakizuam, advierte que, por un lado, "hay muchas dudas respecto de cómo se aplicaría la justicia indígena al interior de las autonomías" —el borrador también consagra el pluralismo jurídico—, y por otro, que hay preocupación, ya que la declaración de Naciones Unidas señala que los pueblos originarios poseen derechos de autonomía o autogobierno en "las cuestiones relacionadas con asuntos internos y locales. Este aspecto que es sumamente relevante no queda plasmado en el borrador (...). Al no establecerse límites, eventualmente podría alentar acciones que tengan por objeto socavar la integridad territorial o la unidad política del Estado".
En la misma línea, Marcela Peredo, investigadora de Polis, Observatorio Constitucional de U. Andes, cree que si bien es deseable que la Constitución entregue algunas materias a ley, se debe considerar que "la ley no es la única fuente que regula a las comunidades indígenas. En su caso, la costumbre puede tener incluso mayor valor que la ley". Ahí, afirma, podría haber casos en que la costumbre sea contraria a la ley y quien lo va a resolver será la propia justicia indígena.
Para Ignacio Irarrázaval el concepto de las ATI "es vago" y la ley deberá señalar "muy claramente sus competencias". Pero a su juicio, como el borrador dice que Chile es un Estado unitario, estas no podrán cerrar el paso al Estado chileno: "Los servicios públicos nacionales y las policías nacionales tienen derecho, potestad, para ingresar en todo el territorio nacional".
Jeanne Simon, académica de la U. de Concepción y miembro de la red de politólogas, señala que "la gran mayoría de las comunidades tiene loncos, tiene su propio marco consuetudinario informal, no está reconocido por la Constitución, entonces ahora va a ser más regulado". Añade que estas ATI debieran estar delimitadas por el derecho internacional y que se podría seguir "la misma lógica de los Espacios Costeros Marinos Pueblos Originarios (ECMPO), pero con más atribuciones".
Hasta abril de 2022 había seis ECMPO decretados y 97 solicitudes en curso. Según la Biblioteca del Congreso Nacional, estos espacios se entregan "para resguardar el uso consuetudinario de dichos espacios y mantener las tradiciones y uso habitual que los pueblos originarios hacen de los recursos naturales vinculados al borde costero".
A todo lo anterior, se suma otro artículo sobre la participación en las entidades territoriales en el Estado regional que establece que "los pueblos y naciones preexistentes al Estado deberán ser consultados y otorgar el consentimiento libre, previo e informado en aquellas materias o asuntos que les afecten en sus derechos reconocidos en esta Constitución". Esto último, sin embargo, todavía está en discusión ya que ha sido catalogado como una inconsistencia en el borrador por resolver.
