Corría diciembre de 1969 cuando el Presidente Eduardo Frei Montalva promulgaba la reforma que otorgaba la iniciativa exclusiva del Presidente en materia de seguridad social. En su mensaje afirmaba que esto permitiría "que la política económica financiera planificada por el Gobierno pueda cumplirse sin interferencias y se ponga término al régimen de irresponsabilidad existente hasta ahora en materia de exenciones o condonación tributaria, previsional y remuneraciones del sector privado".
En ese momento, "habíamos llegado a 35 cajas de previsión, con 150 regímenes previsionales diferentes y normas en cerca de 600 cuerpos legales, con reglas muy heterogéneas entre sí y desafíos de sostenibilidad", cuenta Paula Benavides, presidenta ejecutiva de Espacio Público.
Dicha disposición se ha mantenido. La Carta Fundamental vigente establece en el artículo 65 que serán de iniciativa exclusiva del Presidente las normas "sobre seguridad social o que incidan en ella, tanto del sector público como del sector privado".
Esto podría cambiar si se aprueba la propuesta de la Convención donde ya no existe la iniciativa exclusiva del Presidente sino que esta se reemplaza por las leyes de concurrencia presidencial, las que pueden ser presentadas por parlamentarios e iniciar su tramitación, pero requieren del patrocinio del Ejecutivo para ser finalmente promulgadas. Y entre las materias de estas leyes se enumeran aquellas que "irroguen directamente gastos del Estado; las relacionadas con la administración presupuestaria del Estado; las que alteren la división política o administrativa del país; las que impongan, supriman, reduzcan o condonen tributos de cualquier clase o naturaleza (...), las que contraten o autoricen a contratar empréstitos (...) y las que dispongan, organicen y distribuyan las Fuerza Armadas para su desarrollo y empleo conjunto".
En la lista no aparece la seguridad social. Dado que solo si una norma de seguridad social implicara gasto fiscal directo requeriría la firma presidencial, el académico de Derecho de la U. Católica y U. Diego Portales, Hugo Gutiérrez, plantea que quedarían fuera de ese requisito los gastos que se pudieran generar en el ámbito de cotizaciones, lo mismo con las prestaciones que deriven de la vejez, invalidez, entre otros, "entonces, creo que es un punto que convendría que oportunamente se revise por los efectos económicos que traerá", advierte.
Para Ingrid Jones, economista de LyD, el tema debiera ser materia de concurrencia presidencial. "Esto permitiría aislar las materias de seguridad social de intereses electorales o políticos que pueda tener el Parlamento y cuando se infringen las normas de iniciativa exclusiva, como en el caso de los retiros de fondos previsionales", afirma.
Una visión similar tiene Benavides: "La ausencia de concurrencia presidencial es algo que habría que evaluar en el futuro para que el Ejecutivo pueda orientar el desarrollo de estos sistemas con coherencia y visión de largo plazo y se disminuya el riesgo de cambios recurrentes según intereses de corto plazo de mayorías de turno".
La seguridad social tampoco aparece mencionada en el borrador entre las materias de las leyes de acuerdo regional, es decir, aquellas que debe conocer sí o sí la Cámara de las Regiones, por lo que las iniciativas que tengan relación con este tema las revisaría, en principio, solo el Congreso de Diputadas y Diputados. Esto, salvo si irrogan gasto público o si en la sesión siguiente al despacho por los diputados, la mayoría de los representantes regionales solicitan revisar el proyecto de ley.
Las razones
La decisión de que la seguridad social no estuviera entre las leyes de concurrencia presidencial se tomó en la comisión de Sistema político.
Maximiliano Hurtado (Colectivo Socialista) relata que iniciaron la discusión con la idea de que en todo lo que no involucrara gasto directo del Estado no era deseable que el Presidente de la República tuviera la iniciativa exclusiva y "sobre todo en algo tan importante para el país como era la reforma de seguridad social".
Patricia Politzer (INN) añade que "hasta ahora, la discusión de numerosos temas, como la seguridad social, solo podía abrirse si el Ejecutivo lo decidía. En el futuro, no habrá temas vetados para el Poder Legislativo (...). Esto, sin duda, significa una profundización de nuestra democracia. Sin embargo, hay ciertas leyes que para continuar su tramitación requerirán de la concurrencia presidencial, es decir que la o el Presidente esté dispuesto a involucrarse, o bien, a cerrar la discusión, con las consecuencias políticas que esto conlleva. En esta perspectiva, es probable que ciertas leyes referidas a la seguridad social sean efectivamente de concurrencia presidencial porque conllevan directamente gastos al Estado".
Pero Arturo Zúñiga (Un Chile Unido) señala que a lo largo de la discusión, "donde nuestra postura fue mantener la iniciativa exclusiva del Presidente, desde la izquierda más radical y sobre todo quienes propiciaron el tema parlamentario, se llegó al concepto de concurrencia presidencial, que es un híbrido entre lo que teníamos y el parlamentarismo".
"Potencial populista"
En opinión de Rodrigo Correa, académico de Derecho de la U. Adolfo Ibáñez, "no sabemos todo el potencial populista que puedan tener los proyectos de seguridad social (...). La concurrencia presidencial es una mala solución, ya que es cierto que el Presidente puede parar un proyecto que implique gasto, porque se necesita su firma, pero el problema político ya estará dado porque tienes una ley que fue presentada y generó titulares en los diarios. De alguna manera se reconoce que es importante que el Presidente tenga control, pero lo expone a una pérdida de popularidad lo cual no es muy consistente".
"Este cambio llevará a que se establezcan normas especiales. Por ejemplo, se le dé pensiones a ciertos grupos de la población con el fondo colectivo, entonces no es plata del Estado y no requiere la concurrencia presidencial", asegura el convencional Bernardo Fontaine (Ind.-RN-Evópoli).
La diputada Pamela Jiles ya anunció que tiene listo el proyecto para el retiro de fondos previsionales para presentar si se aprueba la Constitución y que requeriría solo mayoría simple para su aprobación.
Paula Benavides señala que esto sería posible porque los cambios del sistema de pensiones y, particularmente, los que tienen que ver con el pilar contributivo, que se genera con cotizaciones, no tienen impacto fiscal directo. "El informe financiero del retiro de fondos de pensiones que ingresó el Ejecutivo, a propósito del quinto retiro, indicaba que no arrojaba gasto fiscal", dice.
Gutiérrez, en tanto, interpreta que si los retiros se entienden como un beneficio de seguridad social y no implican gasto, no requerirían el patrocinio del Ejecutivo. "Lo que sí tenemos que ver es que si ese retiro termina generando que las personas empiecen a recibir pensión garantizada universal, por ende, habrá un gasto en pensiones de parte del Estado", asevera.
