El Ministerio Público se incorporó a la actual Constitución en el año 1998. Han pasado casi 25 años, por lo que un nuevo texto ofrecía una oportunidad para abordar debilidades y problemas que ha enfrentado. Por cierto, muchas de ellas no tienen vinculación con su diseño constitucional, pero en otras las nuevas reglas podrían ayudar a superarlas.
¿Cuáles? Hay tres muy sensibles: mejoras en el sistema de designaciones del fiscal nacional y los fiscales regionales; medidas para evitar un creciente corporativismo y endogamia en la institución; y, mecanismos para superar un importante aislamiento institucional y falencias en el control y rendición de cuentas. Estos han debilitado en el tiempo al Ministerio Público, afectando su capacidad de trabajo, legitimidad y valoración social a un nivel preocupante.
Lamentablemente, el debate en la comisión de Sistemas de justicia invirtió mucho tiempo en una propuesta que, lejos de encarar estos problemas, introducía modificaciones al modelo de gobierno que constituían un retroceso y, a la vez, los amplificaban.
El buque insignia era la eliminación de la figura del fiscal nacional. Afortunadamente, el pleno rechazó esta propuesta y el borrador volvió a una lógica similar a la actual. En efecto, las definiciones básicas y sus tres funciones constitucionales se mantienen. Además, la figura del fiscal nacional mantiene la dirección superior del Ministerio Público (rebajando de ocho a seis años su mandato), pero se atenúan algunas de sus funciones que pasan al Comité del Ministerio Público (por ejemplo, fijar la política de persecución penal y el ejercicio de facultades disciplinarias).
Más que una innovación, el Comité refuerza al Consejo General regulado en la Ley Orgánica del Ministerio Público (LOCMP). Se mantiene también la figura de los fiscales regionales (rebajando su mandato de ocho a cuatro años), pero entregando funciones al Comité (por ejemplo, la de evaluar y calificar, y el ejercicio de facultades disciplinarias). Finalmente, el sistema de remoción del fiscal nacional y los fiscales regionales ante la Corte Suprema se mantiene casi idéntico.
Las grandes innovaciones están el rol del Comité (antes Consejo) que deja de ser un órgano consultivo o asesor asumiendo muchas funciones de gestión y gobierno; cambios en el sistema de designaciones; la exigencia de una cuenta pública anual del fiscal nacional ante el Congreso y los fiscales regionales ante las asambleas regionales; y, una regla que permite investigar y ejercer acción penal en ciertos delitos, como aquellos contra la probidad y el patrimonio público, sin denuncia o querella de órganos administrativos.
Si bien algunas de las innovaciones pueden tener un impacto de importancia, no se trata de cambios tan profundos como eran las propuestas iniciales. Se produce eso sí un cambio mayor en el gobierno y distribución del poder: el fiscal nacional comparte su poder actual con el Comité. Los fiscales regionales, como autoridades individuales, también le transfieren parte al Comité. Todavía falta la regulación específica en la LOCMP, pero desde ya se puede advertir que se generarán tensiones fuertes. Sin que el cambio sea negativo per se, se abre un flanco de conflictos que, si no son bien manejados, podrían constituir un problema de relevancia a futuro.
En los tres aspectos problemáticos planteados, los avances son disímiles. Hubo un cambio positivo en el sistema de designación del fiscal nacional y los fiscales regionales. Con todo, la experiencia demuestra que es clave no solo quién participa en la designación, sino el procedimiento. El borrador no entrega directrices claras al legislador sobre aquello y, por lo mismo, se abre un flanco de reproducir los vicios actuales. En materia de corporativismo y endogamia, veo retrocesos, ya que hay varias reglas que podrían fortalecer esos problemas; por ejemplo, aquella que solo permite ser fiscal regional a quien ha sido fiscal adjunto por al menos cinco años. Finalmente, en materia de aislamiento institucional y control, los avances son modestos. Llama la atención la falta de innovación en mecanismos que hubieran permitido a la sociedad civil tener algún rol más relevante. Tampoco hay cambios que refuercen el control externo del Ministerio Público y los fiscales.
En definitiva, reconociendo algunos avances, creo que perdimos una oportunidad para haber encarado más sistemáticamente debilidades actuales del Ministerio Público vinculadas a su diseño constitucional. De aprobarse, la LOCMP debiera intentar subsanar esto.
