Durante los 12 meses en que sesionó la Convención Constitucional, el tema tributario se cruzó en la discusión como la base para conseguir financiamiento para el extenso catálogo de derechos sociales que allí se establece.
Así, se redactó el capítulo 185 de "Buen gobierno y función pública", que dice que "todas las personas y entidades deberán contribuir al sostenimiento de los gastos públicos mediante el pago de los impuestos, las tasas y las contribuciones que autorice la ley. El sistema tributario se funda en los principios de igualdad, progresividad, solidaridad y justicia material, el cual en ningún caso tendrá alcance confiscatorio. Tendrá dentro de sus objetivos la reducción de las desigualdades y la pobreza".
Se trata de una redacción que para el exconvencional del Colectivo Socialista Claudio Gómez se enmarca dentro de la definición de Estado social y democrático de Derecho, donde se recoge la idea de igualdad o justicia material que se relaciona con la de progresividad de los impuestos.
Coincide el profesor titular de la Facultad de Derecho de la U. Chile Francisco Zúñiga, quien sostiene que "al consagrarse el Estado social y democrático de Derecho en la nueva Constitución, se realiza un giro copernicano y da por superado el Estado mínimo o subsidiario, lo que está en línea con el reconocimiento y garantía de derechos económicos, sociales y culturales, y con el esfuerzo financiero fiscal que el Estado debe hacer para definir su política tributaria y las reformas tributarias necesarias para la financiación del Estado de bienestar".
Pero una valoración distinta tiene Francisco Selamé, del área tributaria de la consultora PwC Chile, quien señala que la Constitución actual aborda el sistema tributario centrándose en la persona y los derechos que esta tiene para que no le fijen impuestos injustos, ya que "los principios de igualdad y no confiscatoriedad están consagrados en la Constitución vigente en el artículo 19 N° 20, donde se especifica que los tributos confiscatorios son aquellos que son manifiestamente desproporcionados o injustos", —dice— y que “lamentablemente en la nueva Carta no se menciona este derecho y solo se habla que no tendrá alcance confiscatorio, lo cual es el extremo de la desproporcionalidad o de la injusticia".
De instrumento a fin
Son varios los puntos que llaman la atención de distintos abogados. Por un lado están los principios de solidaridad y justicia material para el sistema tributario de la propuesta constitucional.
Eduardo Lagos Lorent, profesor de derecho tributario de la U. Católica, afirma que la solidaridad más que propiamente tributario, es un principio que comprende toda la acción del Estado, que a través de distintas políticas públicas transfiere recursos de quienes tienen más a quienes tienen menos. "Es raro que se exija solidaridad al sistema tributario en sí. Llevándolo al extremo, ¿significa que el IVA pecará de inconstitucional por no tener tasas diferenciadas para los más pobres?", se pregunta.
Respecto de la justicia material, añade que este concepto es relativamente nuevo y dice relación con la idea de hacer prevalecer la tutela jurisdiccional efectiva por sobre las rigideces de las formas (justicia formal), pero tiene el inconveniente de aumentar la discreción judicial en la interpretación de las normas, lo que, en su opinión, puede derivar en activismo judicial.
Pero la exconvencional Tammy Pustilnick (INN) asegura que este principio "opera como una protección a los contribuyentes, quienes no pueden ser sujetos pasivos de un sistema tributario que resulte en una injusticia material".
Más dudas generan los objetivos que fija la propuesta al sistema tributario de reducir las desigualdades y la pobreza. El abogado Juan Cristóbal Ortega señala que en la propuesta "se pasa desde una institucionalidad de carácter más bien instrumental, el financiar el gasto público, hacia una que tiene fines propios: reducir las desigualdades y la pobreza. Naturalmente, la definición de los mecanismos específicos para alcanzar tales objetivos debiera estar entregada a instituciones de carácter político".
Por su parte, Francisco Selamé opina que "el Estado debe preocuparse de traer los recursos. Pero para disminuir la pobreza y reducir desigualdades, debe enfocarse en cómo el Estado gasta y no ideologizar el sistema tributario".
Impuestos territoriales
Un cambio que según los expertos ha pasado inadvertido y que podría generar problemas de aprobarse la Constitución, es que en el artículo 264 sobre la legalidad se dejó fuera la forma de los tributos que sí recoge la Constitución vigente. Eduardo Lagos Lorent señala "que elementos esenciales del tributo tales como la descripción del hecho gravado, la base del impuesto y su tasa quedaron fuera. El principio de legalidad tiene por propósito precisamente que todos los elementos del tributo queden regulados en la ley, y no queden sujetos a la discrecionalidad del gobierno de turno".
A lo anterior se suma que el texto de la Convención crea regiones autónomas y autonomías territoriales indígenas que podrán establecer tributos dentro de su territorio previa autorización por ley.
"Serán las mismas autonomías quienes crearán la tasa, el sujeto gravado y la base imponible, lo cual llevará a la duplicación o triplicación de tributos, complejizando y encareciendo el sistema", señala Víctor Manuel Avilés, profesor de derecho constitucional de la U. de Chile.
Sobre el punto, el exconstituyente Felipe Mena (Un Chile Unido) dice que "evidentemente esto acarreará consecuencias negativas, especialmente para las pymes y los comerciantes más pequeños, pues también entrarán a competir con empresas regionales o municipales".
Por su parte, Francisco Selamé se pregunta: "Cuando un indígena venda un predio y obtenga una renta, o cuando explote un bosque y venda la madera, ¿pagará el impuesto que pagan los chilenos? Y si de acuerdo a sus usos y costumbres no se pagan impuestos, ¿cómo le voy a cobrar el IVA o el impuesto de la ganancia de capital a alguien del pueblo originario? Además, ¿quién las va a financiar si no hay impuestos? Entonces, tenemos inequidad entre chilenos y pueblos originarios".
Fusión de tribunales
En las normas transitorias, la propuesta constitucional plantea que después de tres años de la entrada en vigencia de la Constitución se crearán los tribunales administrativos que fusionarán los actuales tribunales tributarios y aduaneros, de cuentas, de contratación pública y de propiedad industrial.
Esto, en opinión de Selamé, debilitará los mecanismos de defensa del contribuyente: "Hoy si el Estado comete excesos en cuanto a tributación, los contribuyentes tienen derecho a reclamar ante tribunales especiales, mientras con la nueva Constitución el contribuyente tiene que convencer al juez que vaya a reclamar a la Corte Constitucional".
Pero, según Pustilnick, los tribunales tributarios "no quedan eliminados sino que se incorporaron a los tribunales contenciosos administrativos, los cuales tendrán una sala tributaria y aduanera".
