La abogada Macarena Soler lleva décadas trabajando por la protección del medio ambiente. En su currículum figura su participación en la creación de distintos parques nacionales, en la estrategia jurídica de la campaña Patagonia Sin Represas y en la Comisión presidencial para la reforma del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, en 2015.
Hace poco más de una semana sorprendió cuando apareció en la franja del Rechazo, donde sostiene que "no puedo pensar en que logremos una protección efectiva de la naturaleza con esta propuesta de Constitución" y "si soy coherente con mis creencias democráticas, políticas, incluso sociales, para mí es imposible aprobar esta Constitución".
—¿Qué la llevó a participar en la franja del Rechazo? Ahí usted misma dice que tal vez mucha gente, por su trayectoria, esperaría que estuviera por el Apruebo.
—Estoy convencida de que Chile necesita una nueva Constitución, una para esta generación, que aborde los cambios históricos, socioculturales y ambientales de las últimas décadas, así como también los desafíos para resguardar la democracia, la dignidad, la equidad y las aspiraciones de desarrollo integral de los chilenos, protegiendo el medio ambiente y restaurando los ecosistemas que hemos dañado. Sin embargo, frente a la propuesta de nueva Constitución, estamos atrapados en una decisión binaria, polarizante, en la que se entiende erróneamente, a mi juicio, que quienes la rechazan desean la continuidad de la Constitución vigente y el modelo que impuso, desechando esta oportunidad de cambio. Esta falsa paradoja, absolutamente comprensible por la histórica resistencia al cambio de algunos sectores, es la que hace que, para algunos, sea inentendible mi postura. Las etiquetas y cancelaciones impiden el diálogo, sin embargo, yo no temo a las etiquetas. La verdad es que estamos en un proceso de transformaciones que no terminará el próximo 4 de septiembre, de hecho, era muy difícil lograr un texto constitucional que logre mayor cohesión y una visión de mediano plazo para Chile en tan poco tiempo, por esto lo lógico es que este proceso de cambio continúe y para ello es imprescindible analizar la propuesta en su mérito, colocando sobre la mesa todas las críticas, visiones, las creencias e incluso los temores. En este momento, nada está escrito en piedra y son claves para la salud de la democracia el debate respetuoso, la negociación y poner en primer lugar el bien común y la paz.
—¿Qué aspectos no le gustan de la propuesta?
—La propuesta es muy regulatoria, casi un código, por eso a ratos es confusa, contradictoria y, por lo mismo, tiene variadas interpretaciones. Creo que esto explica que algunos piensen que la lectura de otros es “mentira” o “fake”, pero para mí es un anticipo de lo difícil que sería su aplicación. Lo que más me preocupa de la propuesta es el debilitamiento de la institucionalidad mediante la fragmentación, a todo nivel, de nuestro país, la politización, o eventual politización, de muchas instancias, la falta de alternancia en el poder, los cerrojos para su reforma y, por cierto, el financiamiento de su implementación. A modo de ejemplo, los tribunales ambientales, los tribunales administrativos y los sistemas de justicia indígena no forman parte del Sistema Nacional de Justicia y, por ende, no se encuentran supeditados al Consejo Nacional de la Justicia, sin que estén claras las razones para ello. En el caso de los tribunales ambientales, su integración, competencia y demás aspectos necesarios para su adecuado funcionamiento solo son materia de ley. Dicho de otro modo, no se ha definido a qué organismo corresponde la superintendencia directiva, correccional y económica de estos tribunales.
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Una parte mayoritaria de los convencionales ha destacado que la propuesta de Constitución es la primera que se hace cargo de enfrentar la crisis climática. ¿Está de acuerdo con esa afirmación?
—Es positivo que la propuesta se refiera a la crisis climática y ecológica y aborde la necesidad de restaurar, la protección de los glaciares, incluso que plantee que en el ordenamiento territorial deben priorizarse las partes altas de las cuencas, zonas de recarga natural de acuíferos y ecosistemas. Todo esto es necesario para enfrentar esta crisis y sin duda debe ser recogido por una nueva Constitución. Sin embargo, llama la atención lo propuesto para el maritorio, entendiendo que los océanos y las pesquerías son altamente sensibles al cambio climático y requieren tomar medidas que se adelanten a estos cambios. La propuesta deja la división administrativa del maritorio, su ordenación espacial y gestión integrada separada de las entidades territoriales autónomas y de los territorios especiales, salvo algunos insulares, dejando esto sometido a la dictación de una ley, que es un cuerpo normativo de rango inferior. En la práctica, esto generará innumerables conflictos y, posiblemente, tarde muchos años resolverlos entre los distintos actores relacionados con el mar: entidades territoriales costeras, pueblos y naciones indígenas, pescadores, el Congreso, la Cámara de las Regiones y, en general, todos quienes desarrollan sus actividades en el mar.
—Se ha criticado de la propuesta que algunas normas podrían tener un impacto negativo en la economía del país. ¿Ve usted riesgos en eso?
—Más que advertir sobre el impacto en la economía, creo que es importante llamar la atención sobre la necesidad de reglas claras y el buen diseño para la toma de decisiones que aseguren transparencia efectiva y ausencia de arbitrariedad. Esta claridad es buena para la economía, pero además es positiva para la protección del medio ambiente. Ejemplo de esta falta de claridad es que la propuesta de Constitución dispone como una de las atribuciones de la asamblea regional el pronunciarse en conjunto con los órganos competentes sobre los procedimientos de evaluación ambiental. Este órgano es el mismo que tiene facultades para dictar normas regionales que hagan aplicables las leyes de acuerdo regional, el mismo que puede solicitar la transferencia de la potestad legislativa en materias de interés de la región autónoma y, por cierto, el mismo que fiscaliza los actos de la administración regional. Por muchos años, los ambientalistas hemos buscado separar las decisiones ambientales técnicas de las decisiones políticas, debido a la injerencia histórica del Ejecutivo en el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA). Esta norma traslada esa injerencia política a la asamblea regional, manteniendo cautivo al SEIA.
—El texto de la Convención instala el concepto de "bienes comunes naturales". ¿Qué impacto cree que puede tener este cambio?
—Esta categoría de "custodia" aparece con objetivos aparentemente muy precisos, esto es, "asegurar los derechos de la naturaleza" y el "interés de las generaciones presente y futuras", por esto las restricciones de uso de los bienes comunes naturales están orientadas a esas finalidades. Sin embargo, al analizar los bienes comunes inapropiables, que en realidad se trataría de bienes del Estado más que inapropiables, el estatuto amplía las razones para el otorgamiento de autorizaciones administrativas de uso al interés público y el beneficio colectivo, descartando el interés privado. Está por verse la relación entre los bienes comunes naturales y el Sistema de Evaluación Ambiental, toda vez que han sido concebidos como bienes protegidos y bajo vigilancia oficial. Me llama especialmente la atención que se haya normado que la ley podrá establecer tributos sobre el uso de los bienes comunes naturales, entre ellos los bosques. Esto es un claro desincentivo a la conservación privada que ya tiene enormes desafíos.
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La propuesta crea un estatuto de las aguas, donde se terminan los derechos y se pasa a un sistema de autorizaciones de uso. ¿Tendrá algún impacto en la protección del agua?
—El agua ha sido concebida como bien común inapropiable, pero con regulación especial, determinando que sea el legislador el que indique los usos permitidos. De esta manera, se admite que el uso del agua puede, a diferencia de los demás bienes comunes inapropiables, tener como finalidad un interés privado, el que ha sido definido previamente por el legislador; sin embargo, en este caso además las autorizaciones tendrían el carácter de incomerciables. Difícilmente un proyecto puede desarrollarse y valorizarse sin acceso al agua, lo que me hace pensar que muchos usuarios buscarían fórmulas para transferir las autorizaciones. Se propone un manejo integrado de cuencas y que los consejos de cuenca sean los encargados de la administración de las aguas; sin embargo, la propuesta señala que estos consejos se deberán integrar, a lo menos, por los titulares de autorizaciones de uso, la sociedad civil y las entidades territoriales con presencia en la cuenca. Es difícil determinar quiénes conforman la “sociedad civil” y también es complejo precisar los bordes entre el uso privado que confieren las autorizaciones y la administración de las aguas entregada a los consejos. Al igual como ocurre con el maritorio, el cambio climático y los muchos conflictos relacionados con las aguas hacen pensar que su regulación definitiva tardará varios años y posiblemente implique modificaciones al texto propuesto.
—¿Está de acuerdo con la idea de que la naturaleza sea sujeto de derechos?
—Lo que se pretende es cambiar la visión antropocéntrica del derecho y me parece positivo. Sin embargo, las declaraciones sobre la naturaleza de la propuesta hacen compleja su aplicación práctica. Señala que las personas, los pueblos, forman un conjunto inseparable con la naturaleza, después dice que el Estado reconoce y promueve el buen vivir como una relación de equilibrio armónico entre las personas, la naturaleza y la organización de la sociedad. El artículo 18 indica que la naturaleza es titular de los derechos reconocidos en la Constitución que le sean aplicables, también que la naturaleza tiene derecho a que se respete y proteja su existencia, a la regeneración, a la mantención y a la restauración de sus funciones y equilibrios dinámicos. Pero ¿qué es naturaleza? No lo define. ¿Y en qué casos los derechos de la naturaleza están separados del hombre o de los derechos del hombre? ¿Cómo se aplica en la práctica para que sea una contribución sustantiva?
—¿Y respecto de la Defensoría de la Naturaleza?
—La propuesta señala que debe fiscalizar a los órganos del Estado y a las entidades privadas en el cumplimiento de sus obligaciones en materia de derechos ambientales y derechos de la naturaleza. ¿Qué sucede si la Defensoría de la Naturaleza en su fiscalización concluye que el Estado o los privados han obrado conforme a derecho? Esta es una situación que ocurre frecuentemente respecto de la Superintendencia del Medio Ambiente. Ahora bien, se busca alinear a la Defensoría con la protección ambiental, mediante el nombramiento de su dirección por la mayoría de los integrantes en ejercicio del Congreso y la Cámara de las Regiones, a partir de una terna elaborada por las organizaciones ambientales de la sociedad civil, en la forma que determine la ley. Esto conlleva el peligro de politizar la defensoría y caer en arbitrariedades, por lo que es imprescindible contar con un catastro de organizaciones, establecer estándares, verificadores para regular su participación y mecanismos para asegurar un trato justo a los fiscalizados.
—El recurso de protección se cambiaría por la acción de tutela. ¿Será esta una herramienta eficiente para proteger la naturaleza?
—El recurso de protección ha sido una herramienta vital para lograr una justicia eficaz en situaciones que requieren una solución urgente. La acción que lo reemplazaría se interpone ante los tribunales de primera instancia, lo que implica varias consecuencias: pasaremos de la opinión de tres jueces a solo uno que está desarrollando su carrera; aumentará el tiempo de tramitación, porque son juzgados que ya están colapsados, en los que un procedimiento simple se puede extender varios años. Por otra parte, para los asuntos relativos al medio ambiente existe la acción de tutela de derechos de la naturaleza y derechos ambientales, que se ejercería en los tribunales ambientales; sin embargo, sus características y procedimientos no aparecen descritos y, como he señalado antes, estos tribunales no están dentro del Sistema Nacional de Justicia. Por último, no está clara la resolución de conflictos de competencia con los sistemas jurídicos indígenas.
