En su intervención en el cierre del Consejo Constitucional del martes, el Presidente de la República, Gabriel Boric, afirmó que "en el caso de que la propuesta que hoy nos entregan de nueva Constitución sea aprobada, no les quepa duda que como gobierno cumpliremos íntegramente con su correcta implementación e instalación, y nos haremos cargo como corresponde, en conjunto con los demás órganos del Estado, del proceso de reformas legales y adaptaciones reglamentarias que se requerirá".
Las palabras del mandatario no son menores, pues la propuesta constitucional contempla 62 disposiciones transitorias. Mientras algunas normas regirán in actum, es decir, apenas se promulgue la eventual nueva Constitución, como el reconocimiento a los pueblos indígenas o la consagración del país como un Estado social de derecho, hay otras que requerirán una implementación progresiva en el tiempo para realizar el cambio constitucional.
De las más de 60 transitorias, al menos 26 corresponden a proyectos de ley y modificaciones regulatorias que deben ser presentadas por el Ejecutivo —explicita el texto— en un plazo que va desde la entrada en vigencia de la nueva Constitución hasta los cinco años posteriores.
Una de las primeras exigencias será que durante los seis meses de entrada en vigencia de la Constitución (posiblemente a inicios de 2024), el Presidente de la República deberá enviar un proyecto de ley sobre la propuesta de exención de contribuciones de la vivienda principal, uno de los artículos más controvertidos del proceso. Además, el Ejecutivo tendrá un año para ingresar un mensaje que norme el sistema de compensación a los municipios que eventualmente se vean afectados por esta exención.
Las transitorias establecen que durante el primer año de vigor, el Presidente deberá enviar 14 proyectos de ley al Congreso; y entre los 18 meses y dos años, se sumarán otras que incluyen la creación de la Agencia Nacional contra la Corrupción, del Servicio Nacional de Acceso a la Justicia y la Defensoría de las Víctimas; establecer el Tribunal de Cuentas, modificaciones a la Ley Antiterrorista, y las regulaciones para la propuesta de gobierno judicial.
{SUBB El rol del mandatario}
Las 62 disposiciones transitorias superan a las 57 del texto de la Convención y a las 29 de la Constitución de 1980. El experto en Derecho Constitucional comparado Rodrigo Delaveau, doctor en derecho de la U. de Chicago, opina que la cantidad de transitorias unida a la extensión de la propuesta es "bastante común en Latinoamérica, continente que ha generado más cambios constitucionales que cualquier otra región del planeta".
Miriam Henríquez, decana de la Facultad de Derecho de la U. Alberto Hurtado, explica que existen distintos tipos de transitorias: las que determinan la vigencia de una nueva norma, las que derogan disposiciones jurídicas previas y las que establecen un mandato al legislador "para la debida instrumentación de la norma constitucional". Ahora, la académica detalla que "casi la mitad de las normas transitorias previstas en el texto constitucional que se plebiscitará son de aquellas dirigidas al legislador para la implementación de la nueva Constitución. Ellas establecen una iniciativa exclusiva del Presidente de la República para comenzar la tramitación de los proyectos de ley que indican. De modo que el rol del Presidente Boric, y en menor medida del futuro o futura presidenta, será clave en dicha puesta en marcha".
Esto significará que, si gana el A favor, en su tercer año de gobierno la actual administración deberá implementar una Constitución respecto de la cual los partidos oficialistas (de Socialismo Democrático y Apruebo Dignidad) han dado a conocer su rechazo. Distinto era el escenario en junio de 2022, a un mes del fin del proceso de la Convención, cuando el entonces ministro de la Segpres Giorgio Jackson declaró en Reportajes, de "El Mercurio", que “con la Constitución actual, muchas de nuestras reformas no se podrían llevar adelante” y las fuerzas del oficialismo impulsaron el Apruebo al texto, aunque este fue rechazado por la ciudadanía.
La implementación de la Constitución se sumaría a la agenda legislativa de gobierno, lo que pondría presión sobre el Ejecutivo y el Congreso. Eso sí, a juicio de Henríquez, con los cambios que el texto propone en temas como salud y seguridad social, "obligaría al Gobierno a cambiar parte de su programa trazado y en curso. En concreto, por ejemplo, el proyecto sobre reforma previsional podría estimarse incompatible con la fijación de un modelo de capitalización individual, pues deja sin posibilidad de incorporar un componente solidario con cargo a las cotizaciones".
Dice que es necesario "considerar el costo alternativo en el trabajo legislativo. Dado que son numerosas las regulaciones que se deberían tramitar en virtud de estas normas transitorias, el trabajo del Congreso tendrá una abultada gran cantidad de proyectos de ley que discutir en los próximos años, lo que pone al Gobierno, el actual y futuro, en la necesidad de ser muy minucioso en la gestión de su agenda legislativa y en el manejo de las urgencias".
Por su parte, Delaveau cree que "las necesidades de implementación constitucional son múltiples, pero los recursos tanto económicos como humanos y de tiempo son escasos y van a competir necesariamente con la agenda legislativa, no solo la que pretenda implementar el Presidente, sino también los parlamentarios que jugarán su renovación".
Cumplir los plazos
Una de las diferencias del texto del Consejo con el de la Convención es que en esta última no solo existía el deber de enviar un proyecto, sino que en algunos casos establecía un plazo para su despacho del Congreso, como ocurría con las defensorías del Pueblo y de la Naturaleza (18 meses), la delimitación de las autonomías territoriales indígenas y el derecho a la vivienda digna (dos años).
¿Qué pasa si el Ejecutivo no envía proyectos en el tiempo que mandata la nueva Carta? El académico de Derecho de la U. de Chile Enrique Navarro señala que "si el Ejecutivo, de manera contumaz e inexcusable, no cumple los plazos podría iniciarse una acusación constitucional por infracción grave a la Constitución. Hay que tener presente que la Constitución expresa en su artículo 89 que una vez publicada la ley ningún tribunal podrá conocer de acciones o recursos fundados en vicios de forma suscitados durante la tramitación de los proyectos de ley". Henríquez añade que "los plazos están dispuestos solo a la Presidencia de la República, quien podría ser acusado constitucionalmente si no cumple ese mandato".
Delaveau cree que no basta con la sola presentación, sino que el Poder Legislativo podría considerar "insuficiente la propuesta presidencial, o que ella se refiera a la materia pero no la aborde totalmente".
A esto se suma el tiempo que tome el Congreso en tramitar una ley. Navarro cuenta que "la experiencia demuestra que el Congreso demora años en aprobar las leyes. Un ejemplo: la reforma constitucional de 2005 modificó las atribuciones del Tribunal Constitucional (TC) y por norma transitoria se estableció un período de seis meses para que entraran en aplicación las mismas. El Congreso demoró más de tres años y el TC siguió resolviendo con la ley vigente, efectuando ciertas adecuaciones".
También podría ocurrir que haya normas que terminen en "letra muerta”. Delaveau comenta que un caso es la creación de los tribunales contenciosos administrativos, propuestos en 1925, pero que "no se crearon jamás". Por ello, dice que será clave el tipo de urgencia con que se tramiten las leyes, pues “el horizonte promedio de implementación constitucional son 10 años".
