Lo de
Arturo Fontaine tuvo algo de conversión. A fines de los 80 y principios de los 90 era un parlamentarista entusiasta, y desde el Centro de Estudios Públicos —que entonces dirigía— promovía iniciativas y traía a celebridades internacionales de la ciencia política —desde Juan Linz a Giovanni Sartori— para hablar del tema.
Pero pasó que, conforme se fue involucrando y estudiando, se fue poniendo crítico. Y, tal como le parecían claros los problemas del presidencialismo,
empezó a constatar que los regímenes parlamentarios y semipresidenciales tenían sus propias dificultades. Más que eso, llegó a una convicción. No respecto del parlamentarismo en abstracto —"yo no les voy a ir a decir nada a los alemanes", ríe—, sino sobre la inconveniencia de ese modelo para Chile.
Y así fue como empezó —aun antes de la vorágine constitucional del último tiempo— a escribir un libro —"La pregunta por el régimen político"— que lanzó a principios de año y que lo tiene como uno de los protagonistas en la discusión sobre el régimen político. Una suerte de cruzada que ha llamado la atención incluso de figuras como el candidato frenteamplista Gabriel Boric.
—¿Qué es lo que se juega en la definición del régimen de gobierno?
—Se define lo que es la democracia, lo que es la libertad. ¿Queremos que haya límites al poder? ¿Qué límites? ¿Y qué ocurre en un esquema u otro con esos límites? Y antes de eso, ¿queremos que haya gobernabilidad? ¿Y cómo definimos esa gobernabilidad? Yo en el libro tengo un capítulo sobre la discusión que hubo en la Convención de Filadelfia, donde se elaboró la Constitución de Estados Unidos, y es interesante ver hasta qué punto los argumentos que se esgrimieron siguen siendo los argumentos clave hoy. Allí surgió el presidencialismo, fue una invención de la Convención.
—El mismo libro da cuenta de que hay parlamentarismos y presidencialismos que funcionan bien y mal, pero usted está convencido de que, en el caso específico de Chile, lo que mejor funciona es un régimen presidencial.
—Sí, porque la separación clave que hacen el régimen parlamentarista y también el semipresidencial es entre el jefe de Estado y el jefe de gobierno. Y esa distinción se hace muy fácil en el pizarrón, pero es muy difícil hacerla en la experiencia colectiva de un pueblo. Si usted mira, casi todos los países parlamentaristas tienen aún o dejaron hace poco de tener monarquías. Entonces, el cargo de jefe de gobierno —de primer ministro o de canciller, en el caso Alemania— como independiente del jefe de Estado ya está en el inconsciente colectivo.
Pero países como los nuestros, que rompieron con la monarquía y con la Iglesia, que son dos rupturas muy poderosas en una sociedad, acuden a un régimen presidencial. O sea, hay razones históricas. Alguien podría sostener que todo eso es historia y puede cambiar mañana, y podemos tener un régimen como el suizo, ¿por qué no? A mí me parece que es muy difícil, porque la memoria democrática de un pueblo produce expectativas. Y nosotros estamos acostumbrados a elegir a quienes nos gobiernan. Esa es la distinción clásica del régimen parlamentario y del semipresidencial: en ellos tú no eliges a quien va a gobernar. Eso, a mi juicio, es una involución.
—¿Los chilenos no entenderían votar en una elección y no elegir al gobernante?
—Creo que la población chilena seguiría pensando que, al elegir al Presidente, elige al jefe de gobierno. Pienso que en las elecciones presidenciales se seguiría discutiendo sobre el régimen previsional, sobre la educación, sobre la salud, sobre impuestos. Una vez que tú ya tienes a los presidentes pronunciándose sobre estos temas, produces expectativas de que ellos van a gobernar. Entonces, si la coalición del Presidente es mayoritaria, va a pasar que él va a seguir opinando y mandando, porque va a ser el líder de esa coalición. Eso es lo que pasa en Francia, en un régimen semipresidencial, cuando el Presidente tiene mayoría. Y si ocurre que el Parlamento escoge a alguien contrario al Presidente como jefe de gobierno, se produce una cohabitación. Y allí el Presidente pasa a ser un jefe de Estado que recibe embajadores, que habla cosas generales, pero no puede tomar decisiones que impliquen gasto presupuestario. Eso le pasó a Mitterrand y a Chirac.
"Después de todas estas experiencias, parecía que la cohabitación era natural en Francia. Pero ningún experto pronosticó esto: la derecha y la izquierda se pusieron de acuerdo para modificar el sistema. Uno de los cambios fue hacer coincidir los períodos parlamentarios y presidencial, y ubicar la segunda vuelta parlamentaria un mes después de la segunda vuelta presidencial, de manera que el Presidente recién electo pide un Parlamento para ejecutar su programa. Y hasta ahora, la población siempre se lo da. Entonces lo que en Francia tienes hoy es un Presidente que siempre tiene mayoría y que además puede disolver el Parlamento. Desde el punto de vista político, hoy quien gobierna es Macron, no el primer ministro. ¿Cuánta gente conoce a Jean Castex?".
—Volvamos a Chile. Acá tenemos un gobierno muy debilitado y un Congreso que respeta la Constitución cuando quiere. ¿No son esos elementos suficientes para decir que el presidencialismo hizo crisis?
—Es una crisis, sin duda. Pero déjeme redondear lo de Francia primero, porque hay una lección para Chile. Yo pienso que lo que pasó allí fue que el pueblo nunca realmente creyó que al votar por un Presidente votaba solo por un jefe de Estado. El pueblo quería esa reforma y los líderes que se pusieron de acuerdo expresaron un sentir popular: la cohabitación era antinatural. Y pienso que eso es lo que ocurriría en Chile si se estableciera el semipresidencialismo: a poco andar el pueblo sentiría que ha sido engañado.
"Respecto de su pregunta, sí, hay una crisis. Realmente tenemos un presidencialismo en su punto más débil, porque el régimen presidencial se basa en que el Presidente al menos controla un tercio del Parlamento, para poder vetar las leyes con las cuales no está de acuerdo. Nunca en la historia de Chile había pasado esto, excepto una vez, con Jorge Alessandri, que se encontró después de las parlamentarias con que sus partidos no sumaban un tercio y formó una coalición nueva, incluyendo en el gobierno a los radicales".
—En teoría, Piñera sí tiene el tercio, la derecha es más de un tercio en el Congreso...
—Lo que ha pasado es que el Presidente perdió el liderazgo de su propia coalición, una situación absolutamente excepcional. Y la pérdida del liderazgo tampoco es general, sino que con respecto a un tema específico, los retiros del fondo de pensiones. Es una situación que hace pensar en hacerle reformas al presidencialismo que tenemos, pero es una situación límite. No es una situación general. No hay parálisis legislativa en Chile. El Presidente es minoría, lo han sido todos los últimos gobernantes, con la excepción de la Presidenta Bachelet en su último período, pero han aprobado un enorme número de leyes.
—Pero ciertos temas el Congreso no los ha podido resolver en todo la última década. Bachelet no pudo hacer la reforma previsional que ella quería, Piñera tampoco...
—Pero eso tiene una explicación. Lo que ha pasado es que no ha habido ningún líder que haya logrado presentar un proyecto que realmente convoque a una mayoría coherente. Si se miran las encuestas, hay una gran mayoría que quiere acabar con el sistema de las AFP, sin duda, pero también una gran mayoría que quiere mantener las cuentas individuales y que no quiere que sus cotizaciones vayan a un fondo solidario, y además, quiere poder escoger quiénes administran sus fondos. Nadie ha podido aún ofrecer un proyecto que concilie esos aspectos. Es un caso importante, pero de ahí a generalizar que hay un bloqueo, me parece que hay un error. Los números lo indican: en 2019 se aprobó el 60% de los proyectos que Piñera presentó y en 2020, el 70%.
—Pero también en el gran modelo de presidencialismo, Estados Unidos, está instalado el diagnóstico de un bloqueo. Incluso Biden, pese a tener mayoría, encuentra problemas para sacar adelante sus propuestas. ¿No hay algo en la naturaleza del presidencialismo que desincentiva la colaboración entre poderes?
—No. La tendencia es que los gobiernos presidenciales son gobiernos de coalición y gestionan sus proyectos de la misma manera que los parlamentarios. Hay con frecuencia gobiernos de minoría, pero también los hay en el sistema parlamentario: el 40% de ellos lo son y también tienen que gestionar sus proyectos uno a uno.
"Lo que sí es efectivo, y a mi juicio es un mérito del presidencialismo, es que, como el jefe de gobierno no puede disolver el Parlamento, este último tiene mucha autonomía: el Presidente tiene que persuadir a personas a las que él no puede mandar para la casa. El sistema lo obliga a negociar. La ventaja del parlamentarismo es la rapidez, pero su desventaja es la falta de deliberación. Y la gran discusión es esa: ¿quieres tú un sistema con contrapesos o quieres un sistema instantáneo? El secreto del régimen semipresidencial y del parlamentario es que, una vez que eres elegido por tus pares, una vez que ganas el Parlamento, esa persona tiene un enorme poder, porque puede disolver ese Parlamento y escoger el momento electoralmente adecuado para ello".
—Margaret Thatcher tenía más poder que Ronald Reagan, cita usted en su libro...
—Exactamente. Ahora, el riesgo que tiene esto es la concentración de poderes y es lo que estamos viendo hoy: la fusión de poder ejecutivo y legislativo que caracteriza al semipresidencialismo y al parlamentarismo es lo que le ha permitido a Orbán, en Hungría, transformarse en quien es.
—Pero en Chile, en la discusión cotidiana, se dice: debemos terminar con la actual concentración de poderes en el Presidente y, por lo tanto, la solución es un sistema semipresidencial o uno parlamentario. ¿Es un mito eso?
—Es un error. Lo que es válido es que un Presidente, incluso cuando tiene mayoría, como Biden, tiene que negociar sus proyectos y modificarlos. Esto siempre va a tener un cierto nivel de conflicto, porque es parte del diseño. En cambio, en el régimen parlamentario y en el semipresidencial, el equilibrio se altera por completo. Es completamente equivocado creer que si vamos a un sistema semipresidencial, el Parlamento va a tener más poder. Va a tener mucho menos. Los parlamentarios tienen ahí un poder importante: nombrar a quien gobierna. Pero una vez que eso se terminó y se nombró al primer ministro, esa persona tiene un poder enorme. Y la prueba es lo que ha pasado con Orbán o con Putin.
—Pero pareciera contraintuitivo que un gobernante que depende del Parlamento vaya a terminar como un líder autoritario.
—Eso contraintuitivo es lo que está ocurriendo. Esa es la gran amenaza que tienen los regímenes democráticos en nuestro tiempo: el gobernante que se disfraza de legalidad democrática y altera el sentido de las instituciones democráticas fundamentales. Entonces, controla a la prensa, censura a los medios de comunicación, controla a los jueces, controla al Tribunal Constitucional y empieza a manejar la sociedad en forma autoritaria, pero amparado en una coalición mayoritaria que él maneja.
El que más claramente vio esto fue Orbán, cuando dijo "solo necesitamos ganar una vez, pero entonces ganar propiamente". Por eso es tan importante que haya bicameralismo y que haya al menos una Cámara que se elija por parcialidades, porque si no tú tienes un solo momento político reflejado en la Cámara. Y ese momento fue el momento de Orbán. Él sacó el 70% de la votación y logró entonces dar vuelta el país entero. Gradualmente, con esa mayoría parlamentaria, se fue haciendo de todos los poderes y todavía no lo pueden sacar. Eso, es un régimen estrictamente parlamentario. Y ese es el mismo modelo, pero en un semipresidencialismo, que aplicó Kaczynski en Polonia.
Con la diferencia de que él prácticamente nunca ha gobernado propiamente, pero es el líder de la coalición.
"Si suponemos que Trump era un equivalente a Orbán, ahí está la diferencia. Trump no pudo hacerse del poder, pero si hubiera tenido un sistema como el húngaro, con la posibilidad de disolver el Parlamento, lo hubiera disuelto a los seis meses y se habría adueñado de todo el Parlamento americano y habría empezado a cambiar las reglas. Y a lo mejor lo tendríamos todavía".
