Cómo se modificarían aspectos clave de la institucionalidad si ganara el A favor o el En contra

Una de las razones que entregan exintegrantes de los órganos del proceso constitucional respecto de la extensión de la propuesta de Constitución —tiene 216 artículos permanentes, superando los 161 de la Carta vigente— es que algunos de los aspectos que hoy no están en la Carta Fundamental, sino en las llamadas leyes orgánicas constitucionales (LOC), fueron incorporados a rango constitucional.

Esto ha generado debate en distintos círculos de abogados y especialistas que por estos días analizan el texto para conocer los efectos que podría tener, qué cambiaría de inclinarse por una opción u otra —A favor o En contra— y las posibilidades de modificar distintos ámbitos, especialmente cuando comienzan a surgir voces por el “A favor para reformar” o “En contra para reformar”.

Así, en el análisis han surgido varios elementos. Por un lado está la situación actual. El año pasado, el Congreso modificó el quorum para reformar la Carta vigente y lo redujo de tres quintos (93 diputados y 30 senadores) a cuatro séptimos (89 diputados y 29 senadores). Meses después, los parlamentarios aprobaron otro cambio en el cual el quorum para aprobar, derogar o modificar las LOC —que son definidas como aquellas que “establecen los aspectos fundamentales del orden constitucional”, según la Biblioteca del Congreso Nacional— se disminuyó de cuatro séptimos a la mayoría absoluta de los parlamentarios en ejercicio (78 diputados y 26 senadores).

La propuesta del Consejo, por su parte, establece un quorum de reforma constitucional de tres quintos, elimina las LOC y crea las llamadas leyes institucionales o de quorum calificado que se pueden modificar por “la mayoría de los diputados y senadores en ejercicio”.

En este escenario, ¿cómo se podrían reformar aspectos clave de la institucionalidad?

Tanto la Constitución vigente como el proyecto del Consejo incluyen el derecho a la educación y la libertad de enseñanza y derivan a ley (orgánica, en el caso de la actual, y de quorum calificado en la propuesta) la normativa para su aplicación. De acuerdo con los quorum establecidos, en ambos casos, estas leyes podrían modificarse por mayoría absoluta del Congreso.

Pero el Consejo, además, recogió elementos de la Ley General de Educación que no están en la actual Carta Fundamental y sumó otros adicionales, que para modificarse requerirían tres quintos de los votos favorables de los parlamentarios si se aprueba la propuesta. Entre ellos están que en la ley mencionada anteriormente los requisitos que se establezcan para los niveles de la enseñanza básica y media deberán ser “compatibles con la pluralidad de proyectos educativos”, que “el Estado respeta la autonomía de las instituciones de educación superior”, que “el Estado promoverá la diversidad de proyectos educativos a nivel local y regional” y que “los establecimientos educacionales tendrán la libertad para determinar sus contenidos curriculares conforme a la identidad e integridad de su proyecto (...) el Estado fijará contenidos mínimos para la educación parvularia, básica y media, los que no implicarán el uso de un porcentaje mayor a la mitad de las horas lectivas al momento de impartirlos (...)”. Para cambiar estos contenidos se requeriría un quorum de tres quintos, porque implicaría una reforma constitucional.

La Carta vigente dedica dos artículos al Banco Central, donde establece qué es este órgano y algunas prohibiciones para su actuar. Todo el detalle de composición, organización, funciones y atribuciones está señalado actualmente en la ley orgánica constitucional ad hoc. Esto significa que hoy —y si la propuesta del Consejo fuera rechazada— estas disposiciones de la LOC se pueden modificar por mayoría absoluta de los parlamentarios en ejercicio.

La propuesta del Consejo, por su parte, dice que la entidad “tendrá por objeto velar por la estabilidad de los precios y el normal funcionamiento de los pagos internos y externos”, que “podrá regular la cantidad de dinero y de crédito en circulación, ejecutar operaciones de crédito y cambios internacionales y dictar normas generales en materia monetaria, financiera y de cambios internacionales”, la existencia del Consejo del Banco Central, a cargo de la dirección y administración superior del ente y la regulación de la designación y remoción de sus consejeros. Para modificar estos aspectos, se requeriría el quorum de reforma constitucional.

Algo similar ocurre con Contraloría. Si bien la Carta vigente se explaya en tres artículos (98 al 100) respecto de qué es y sus funciones, es en la ley orgánica donde se establece que “el contralor general y el subcontralor gozarán de las prerrogativas e inamovilidad que las leyes señalan para los miembros de los Tribunales Superiores de Justicia” y que “con motivo del control de legalidad o de las auditorías, no podrá evaluar los aspectos de mérito o de conveniencia de las decisiones políticas o administrativas”.

Con la Constitución que rige hoy, lo anterior podría ser modificado por mayoría absoluta de los parlamentarios en ejercicio. El texto del Consejo, en cambio, recoge esas ideas, por lo tanto, para introducirles cambios se requerirían tres quintos de los congresistas en ejercicio.

Pilar Hazbun, coordinadora de asuntos jurídicos y legislativos de LyD, añade que en el proyecto, “se elevan a nivel constitucional la función de ejercer el control de la probidad en el ejercicio de la función administrativa, los principios de transparencia y publicidad de los actos de la Contraloría y la inamovilidad del contralor”.

Una de las novedades del actual proceso es que separó a las Fuerzas Armadas con las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública en dos capítulos distintos (en la actualidad comparten un capítulo con cinco artículos).

En el caso de las Fuerzas Armadas, el proyecto recoge de forma casi exacta el texto de la LOC “el personal que integre las Fuerzas Armadas no podrá pertenecer a partidos políticos, a organismos sindicales, ni a instituciones, organizaciones o agrupaciones cuyos principios u objetivos se contrapongan o sean incompatibles con lo dispuesto en los incisos anteriores”, que incluyen la defensa de la soberanía, la integridad territorial, además de resaltar que son “jerarquizadas, disciplinadas y por esencia obedientes y no deliberantes”.

De esta forma, lo anterior, con la normativa vigente, se podría modificar por la mayoría absoluta del Congreso, mientras que con la propuesta del Consejo, si es aprobada, se requerirían tres quintos.

En cuanto a las Fuerzas de Orden, el Consejo define que Carabineros “es una institución policial técnica y profesional, de carácter militar”, redacción que no existe en la Carta vigente, pero sí en la LOC. Respecto de la Policía de Investigaciones, el Consejo define como “una institución policial de carácter profesional, técnico y científico”, igual que su actual ley orgánica, con lo que se repetiría el escenario.

Gonzalo Arenas, abogado y profesor de Derecho y Ciencias Sociales de la U. San Sebastián, postula que de mantenerse los quorum actuales y no los del texto del Consejo, las modificaciones “pueden quedar sujetas a la mayoría del momento”, que puede incluir “modificar la naturaleza de los cuerpos policiales como Carabineros e Investigaciones”.

Lo anterior ha desatado debate. Para Tomás Jordán, académico de la U. Diego Portales y exintegrante del Comité Técnico de Admisibilidad, “hay algunas cuestiones que pueden dar mayor estabilidad que tienen que ver con aseguramiento de las instituciones” como algunas referidas al Banco Central, “pero la constitucionalización de las políticas públicas rigidiza el sistema democrático, fijando elementos programáticos en el texto que deberían ser discutidos necesariamente en el Congreso a nivel legislativo. Estoy pensando en la exención de contribuciones que se constitucionalizó (....) en la propiedad de los fondos de pensiones, que hasta ahora siempre fue legal”, sostiene.

Por su parte, el excomisionado y académico de la U. de los Andes Jaime Arancibia explica que esta decisión fue para “preservar la estabilidad y certeza jurídica de materias sensibles de las LOC que quedaron más expuestas a cambios por la baja de quorum de las leyes. Al quedar reguladas en la Constitución, su quorum de reforma será de tres quintos de los parlamentarios en ejercicio. Otra razón fue asumir decisiones que, pese a ser de rango legal, era difícil que pudieran ser adoptadas por los órganos colegisladores (Presidente y Congreso), porque conllevan mayores exigencias, limitaciones o responsabilidades en sus actuaciones. Por último, la constitucionalización de ciertos principios de rango legal permite una aplicación más extensiva y uniforme de los mismos, pues cualquier excepción legal podría ser inconstitucional”.