SANTIAGO.- Menos crecimiento, más gastos, más déficit. Así podría resumirse -a grandes rasgos- el nuevo escenario macroeconómico al que se enfrenta el ministro de Hacienda, Ignacio Briones, y que él mismo calificó como "difícil". Es que tras el estallido social, los daños en infraestructura y los compromisos de la agenda del Gobierno, la realidad fiscal y las proyecciones de la economía dieron un vuelco.
Así lo dejó en evidencia Briones hace una semana en el inicio de la discusión del Presupuesto 2020 en la comisión Mixta ad-hoc, donde mostró una realidad con supuestos macro bastante diferentes a los del último Informe de Finanzas Públicas presentado a inicios de octubre. "Hoy traje números realistas, no podemos desconocer la realidad que tenemos al frente. La situación económica que atraviesa el país es difícil", dijo en dicha oportunidad.
Y de la mano con los recortes a las expectativas de crecimiento de la economía chilena para 2019 y 2020 -lo que involucra una menor recaudación de 0,3% para este año y de 3,2% para el próximo-, cifró en US$1.272 los gastos adicionales que está considerando Hacienda para financiar la agenda social en 2020.
En el detalle, el Director de Presupuestos, Rodrigo Cerda, explicó que US$350 millones de gasto irán a la reconstrucción del Metro vía capitalización, US$322 millones saldrán de reasignaciones presupuestarias y US$600 millones serán mayor gasto para el Presupuesto del 2020.
¿Pero de dónde saldrán esos US$600 millones extra de gasto? "Del Fondo de Estabilización Económica y Social (FEES). Para eso fue diseñado en la Ley de Responsabilidad Fiscal: su uso principal es financiar los déficit fiscales", dijo el ministro Briones. De hecho, a la salida de la comisión, el jefe de la billetera fiscal agregó que también recurrirá al FEES para financiar US$850 millones de mayor déficit fiscal este año.
Adicionalmente, durante la noche de este lunes tras llegar a un marco de entendimiento con la oposición para el Presupuesto 2020, el ministro recalcó que se realizarán una serie de de reasignaciones y que "se disminuirán los gastos de la Partida de Defensa en $40 millones, se aumentará el nivel de endeudamiento autorizado y se gastará parte de los Fondos Soberanos".
Los fondos soberanos de Chile: el "colchón" de la economía
Chile cuenta con dos fondos soberanos a los cuales puede recurrir: el Fondo de Estabilización Económica y Social (FEES) y -eventualmente- el Fondo de Reserva de Pensiones (FRP). Ambos discutidos y creados durante los gobiernos de Ricardo Lagos con Nicolás Eyzaguirre en Hacienda y de Michelle Bachelet con Andrés Velasco en dicha cartera.
Los dos fueron creados a partir de la Ley de Responsabilidad Fiscal de 2006, que estableció las normas y el marco institucional para la acumulación, administración y operación de los ahorros fiscales que se generan de la aplicación de la regla de balance estructural. (Ver en qué se invierten en recuadro al final)
"El FEES permite financiar eventuales déficit fiscales y realizar amortizaciones de la deuda pública, contribuyendo así a que el gasto fiscal no se vea mayormente afectado por los vaivenes de la economía mundial y la volatilidad de los ingresos que provienen de los impuestos, el cobre y otras fuentes"
Ministerio de Hacienda
El FEES recibió su primer aporte en marzo de 2007 un monto inicial de US$2.580 millones. Hoy, a septiembre de este año, el fondo acumulaba US$14.164 millones. En él están gran parte de los excedentes que surgen de superávits fiscales en años de bonanza económica o altos precios del cobre, generando un seguro para enfrentar situaciones de déficit fiscal en tiempos económicamente adversos, sin la necesidad de acudir al endeudamiento.
De allí es de donde el Gobierno sacará ahorros para enfrentar el mayor déficit de este año y del próximo. "El principio fundamental para mantener la disciplina fiscal es que gastos permanentes tienen que tener financiamiento de ingresos permanentes -como recaudación tributaria-, pero hay gastos transitorios en los que uno sí puede recurrir a fondos ahorrados", explica a Emol el académico y economista Carlos Budnevich.
Por otro lado, está el FRP, el cual tuvo un aporte inicial de US$604,5 millones en 2007 y a septiembre de este año acumulaba US$10.498,42 millones. Su creación fue una respuesta al nuevo escenario demográfico del país, caracterizado por una mayor esperanza de vida y un aumento de la población de tercera edad. Así, se utiliza para complementar el financiamiento de las pensiones básicas solidarias de vejez y de invalidez.
"Muchas veces confundimos la disponibilidad de caja, sea FEES, ahorro o acceso a deuda, con la posibilidad de gastar responsablemente esa caja. El principio que quiero recordar, porque es clave para anclar la discusión de las semanas que vienen, es de responsabilidad, que básicamente dice que los gastos permanentes tienen que ser financiados por ingresos permanentes, porque de lo contrario es hacerse trampa”
Ignacio Briones, ministro de Hacienda
Juan Pablo Medina, economista y académico de la Universidad Adolfo Ibáñez, comentó que "de este fondo se saca dinero para financiar parte de las obligaciones del pilar solidario del sistema previsional, pero ese monto que se puede sacar tiene un tope". Por eso, en el marco de la discusión de la reforma previsional, Medina señala que "a lo mejor es posible abrirse a aumentar el porcentaje de los criterios actuales de retiro, pero siempre teniendo en cuenta que ese 'colchón' es necesario para las pensiones".
Cabe destacar que, conforme a la ley de Responsabilidad Fiscal, el FRP se incrementa cada año en un monto mínimo equivalente al 0,2% del producto interno bruto (PIB) del año anterior. Si el superávit fiscal efectivo es superior a 0,2% del PIB, el FRP recibe un aporte equivalente a dicho superávit con un máximo de 0,5% del PIB.
La vía del endeudamiento
Otra de las opciones que tiene el Gobierno para conseguir dinero y así financiar su agenda y la reconstrucción, es por la vía del endeudamiento. En simple, tal como expone Budnevich, "cuando una persona deja de tener ingresos o su casa se vio afectada por algún daño, esa persona probablemente va a querer reparar su casa y va a tener que recurrir o a sus ahorros -los fondos soberanos- o a pedir plata prestada -el endeudamiento-".
1,7% Déficit estructural proyectado para 2020, tres décimas peor que lo previsto a inicios de octubre
En ese sentido, y considerando que las tasas de interés de largo plazo están "históricamente bajas", la situación "permite un acceso a recursos a un costo fiscal más bajo de lo que podría haber costado antes", dijo el economista Tomás Flores. Así, considerando los niveles actuales de la deuda bruta del país (en torno a 25%), los expertos acotaron que es sostenible alcanzar niveles superiores, incluso de 35% para luego volver a estabilizar las cifras.
Respecto al déficit estructural, el cual se estima que alcanzará un 1,7% del PIB en 2020, tres décimas peor a los proyectado a inicios de octubre, el ex presidente del Banco Central, Vittorio Corbo, dijo en una columna en El Mercurio: "Chile tiene una posición fiscal que todavía es relativamente sólida, la que permite un aumento transitorio del déficit estructural para contribuir a financiar parcialmente las medidas de corto plazo".
De todas formas, hizo hincapié en que "no se debe descuidar el crecimiento, que es fundamental para seguir progresando y a la vez es la principal fuente sostenible de financiamiento público para satisfacer buena parte de las mejoras que demandan los chilenos".
Con todo, Para Medina, "la lógica siempre sería una solución de esquinas, es decir que no todo sea endeudamiento o que todo sea fondos soberanos. Una solución donde se pueden usar las distintas herramientas en menor medida suena más razonable, pero las magnitudes exactas dependerán de las condiciones y los plazos que el país tendrá que manejar para enfrentar la situación actual".
Cabe recordar que un tercer eje de donde el Fisco podrá recibir mayores ingresos para su agenda son los nuevos ingresos que significará la reforma tributaria del Gobierno, la cual se estima que recaude US$1.000 en el corto plazo y US$2.000 en régimen.
¿En qué se invierten los fondos soberanos?
Según la política de inversión actual, el FEES se invierte principalmente en renta fija (92,5%). Específicamente, la composición estratégica de activos establece que 77,5% de su portafolio se debe invertir en instrumentos de deuda emitidos por EE.UU., Alemania, Japón, y Suiza, 15% en depósitos a plazo con clasificación de riesgo superior o igual a A-, y el saldo, 7,5%, en acciones.
El FRP se invierte actualmente en instrumentos de deuda emitidos por gobiernos de países y de otras entidades relacionadas como, por ejemplo, multilaterales, municipalidades, empresas estatales, entre otros, que en su conjunto representan el 65% de fondo; en instrumentos de deuda emitidos por corporaciones (20% del fondo); y en acciones de empresas (15% del fondo). Los instrumentos de deuda deben tener grado de inversión y solamente se puede invertir en los instrumentos que se encuentran en el comparador referencial. La composición del portafolio de inversión del FRP será gradualmente ajustada según la nueva política de inversión aprobada en noviembre de 2017, a partir de las recomendaciones del Comité Financiero. La nueva composición estratégica se compone en 23% de bonos soberanos y activos relacionados, 5% en bonos indizados a inflación, 13% en bonos corporativos, 40% en acciones, 6% en MBS de agencias de EE.UU., 8% bonos de alto rendimiento, 5% en mercado inmobiliario.
